中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 2021年7月20日，河南鄭州發(fā)生特大暴雨，強度和范圍突破歷史記錄，遠超城鄉(xiāng)防洪排澇能力，導致城市內(nèi)澇、河流洪水、山洪滑坡等多災(zāi)并發(fā)，是一次造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失的特別重大自然災(zāi)害。在全球氣候變化導致極端天氣頻發(fā)的背景下，城市暴雨洪澇日益多發(fā)，我們必須放眼全國，謀劃未來，深刻認識氣候變化和快速城市化對城市洪澇災(zāi)害防治的顯著影響，揭示特大暴雨形成和致災(zāi)鏈發(fā)展的機理，合理制定、實施城市建設(shè)與洪澇防治規(guī)劃，科學開展防災(zāi)減災(zāi)管理與應(yīng)對，全面提高城市防御超設(shè)防標準暴雨洪澇災(zāi)害的能力，竭力做到遭遇超設(shè)防標準暴雨時人民生命有保護、城市運行不癱瘓、國民經(jīng)濟少損失。
提高變化環(huán)境下城市洪澇災(zāi)害風險意識
氣候變化影響顯著
研究表明，未來氣候變化條件下，我國大部地區(qū)暴雨日數(shù)和降水強度都將有所增加。即便在《巴黎協(xié)定》溫升1.5℃理想目標實現(xiàn)的前提下，東亞季風仍有增強趨勢，西太平洋熱帶氣旋多發(fā)、西太平洋副熱帶高壓偏北等天氣條件將有所增加，京津冀豫遭遇特大暴雨的概率仍將增大。
城市雨島效應(yīng)不容忽視
我國城市化成就顯著，大城市城區(qū)規(guī)模不斷擴大，建成區(qū)面積超過1000平方公里的城市已達6個。城市熱島效應(yīng)影響大氣邊界層結(jié)構(gòu)，城區(qū)高層建筑群增加地表阻力，城市顆粒物排放為降雨提供凝結(jié)核。三方面因素均對城區(qū)氣候和降雨條件產(chǎn)生明顯影響，共同作用下使城市降雨更為集中，“雨島”效應(yīng)顯著。
在氣候變化影響顯著、城市雨島效應(yīng)不容忽視兩項因素的共同作用下，氣候變化和城市化前后的氣象水文序列的一致性遭到破壞，城市特大暴雨更易刷新歷史紀錄，并使長重現(xiàn)期暴雨頻繁出現(xiàn)。根據(jù)歷史數(shù)據(jù)設(shè)計建設(shè)的防洪排澇工程的絕對能力不變，但失效概率相對設(shè)計目標升高。
城市洪澇致災(zāi)形式復雜多樣
城市因當?shù)丶案髤^(qū)域內(nèi)的強降雨而遭遇的洪澇災(zāi)害主要分為三類：城市毗鄰江河洪水、城區(qū)內(nèi)澇、城郊山洪及地質(zhì)災(zāi)害，可能產(chǎn)生的次生災(zāi)害則更為復雜。
江河洪水的規(guī)模和影響范圍巨大，仍然是洪水災(zāi)害的首要形式。我國各級別城市多沿江河分布、依堤防洪，中等以上城市的堤防標準普遍在100年一遇以上，重點防洪城市為200年一遇。在氣候變化和部分河流因河道萎縮、擠占而行洪能力下降的條件下，必須未雨綢繆，認清短板，高度警惕城市遭遇江河洪水災(zāi)害的“黑天鵝”事件。
城區(qū)內(nèi)澇因城市當?shù)乇┯瓿^其滯、滲、蓄、排能力引起，是發(fā)生在城市內(nèi)部的水災(zāi)害。城市地面硬化使徑流系數(shù)增大、匯流速度加快，人水爭地影響低地蓄水和河道排水空間，骨干排澇管網(wǎng)能力不足，外圍江河水位、潮位頂托，均可能成為引起或加重城市內(nèi)澇的主要原因。
城市郊區(qū)多有山地，部分城市依山而建，山區(qū)發(fā)生特大暴雨易引起山洪和滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，這類災(zāi)害局域性強、過程猛烈，工程防范和預報預警均較為困難，易引起人員傷亡。城郊仍在城市行政管理范圍內(nèi)，應(yīng)在城市暴雨災(zāi)害防御中一并考慮。
城市化進程快速發(fā)展，暴雨致災(zāi)頻繁、損失嚴重
根據(jù)《2020年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，我國擁有城區(qū)人口百萬以上大城市86個；根據(jù)第七次全國人口普查的最新數(shù)據(jù)，我國城區(qū)人口500萬以上的特大、超大城市已達21個。城市基數(shù)與規(guī)模快速增長，是我國城市超設(shè)防暴雨洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生、損失重大的主要原因。
《城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治技術(shù)規(guī)范》（GB51222-2017）為城市內(nèi)澇防治規(guī)定了設(shè)計重現(xiàn)期：大城市30—50年一遇、特大城市50—100年一遇、超大城市100年一遇，計算時一般采用年最大值法和日雨量。
雖然我國各地氣候條件不同，但由于各城市均根據(jù)各自氣象數(shù)據(jù)確定不同重現(xiàn)期的暴雨量值，因此可統(tǒng)一估計我國城市總體遭遇超設(shè)防暴雨的頻次。以城市內(nèi)澇防治的設(shè)計重現(xiàn)期代表城市防御不同形式暴雨洪澇災(zāi)害能力的總水平，假設(shè)大城市均按50年一遇標準設(shè)防，則我國平均每年有近2個大城市遭遇超設(shè)防暴雨；假設(shè)特大超大城市均按100年一遇標準設(shè)防，則我國平均每5年將出現(xiàn)一次超設(shè)防暴雨事件。因此，僅從概率即可發(fā)現(xiàn)，城市暴雨洪澇災(zāi)害是我國城市治理和應(yīng)急管理必須面對的重大問題，必須提高對城市洪澇災(zāi)害的風險意識。
動態(tài)修訂規(guī)劃并加快構(gòu)建城市防御洪澇災(zāi)害的工程體系
完善“以水定城”的內(nèi)涵，以剛性約束統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃
完善“以水定城”的內(nèi)涵，既將水資源作為確定城市發(fā)展規(guī)模的剛性約束，又將防御洪澇作為確定城市建設(shè)空間規(guī)劃的剛性約束。在城市規(guī)劃中通盤考慮城市降雨需要的滲、蓄、排空間，以防御災(zāi)害的剛性約束統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃，保留、騰讓天然雨洪通道、蓄滯洪空間，避免人水爭地。
完善標準，多規(guī)協(xié)調(diào)，補齊規(guī)劃短板
充分重視城市發(fā)展侵占蓄洪行洪空間、城市生命線遇水脆弱等問題，完善不同領(lǐng)域的標準、規(guī)范、規(guī)劃，協(xié)調(diào)國土空間、洪澇防御、市政交通、海綿城市、河道景觀等規(guī)劃目標，統(tǒng)籌不同等級降雨的生態(tài)價值、資源利用、洪澇蓄泄等綜合目標。綜合考慮江河洪水防御、城市防澇排澇和城郊山洪防治，針對超設(shè)防暴雨，研究制定不同類型不同頻率的洪澇災(zāi)害風險區(qū)劃圖。具體規(guī)劃中要考慮氣候變化和城市化的影響，補充新數(shù)據(jù)重新核算城市暴雨頻率曲線，復核城市防洪排澇標準，補足欠賬，增強城市韌性。
留足空間、提升標準、蓄排結(jié)合，確保行洪排澇能力
城內(nèi)或跨城交通主干線與城區(qū)河流交匯地帶、城市大型低洼地帶等是城市面對超設(shè)防暴雨的主要風險區(qū)，內(nèi)澇外排需求大。城市建設(shè)應(yīng)優(yōu)化蓄洪空間和排洪通道，加強主要風險區(qū)的蓄滯與排澇能力建設(shè)，提升標準開展改造，如建設(shè)地表或地下蓄滯洪空間、建設(shè)排水深隧等。對于自排不暢、外水頂托等薄弱環(huán)節(jié)，確保抽排水能力達到設(shè)防標準，并在遭遇超設(shè)防暴雨時正常工作。對于遇城區(qū)邊界、城市邊界的情況，確保洪澇外排通道按設(shè)計標準“一路通暢”，不受行政管理邊界的影響。
重視城市周邊水利工程安全
城市上游供水水庫、下游調(diào)節(jié)水庫等水利工程是城市防洪、水資源利用、生態(tài)景觀所需的重要基礎(chǔ)設(shè)施，但汛期便是下游老百姓“頭上的一盆水”，一旦出現(xiàn)險情將帶來重大災(zāi)害。要高度重視城市周邊水利工程安全，開展安全評估；加強調(diào)度管理，嚴格執(zhí)行調(diào)度規(guī)則，減輕大壩壓力；加強安全監(jiān)測和險情巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時處置；加強水情監(jiān)測預報，在保障安全的前提下加強雨洪資源利用，防止集中棄水與暴雨疊加；嚴防極端情況下潰壩，加劇下游災(zāi)害。
加強城市各類工程涉水隱患排查
開展市政、水利、交通、電力、燃氣、物流、教育、醫(yī)療、文體等城市基礎(chǔ)設(shè)施和生命線工程的涉水安全隱患排查。洪澇易在人口密集、設(shè)備集中的地下空間及低洼地段致災(zāi)，為此應(yīng)設(shè)置人員應(yīng)急避險、逃生的專門設(shè)施和應(yīng)急預案，應(yīng)通過工程措施確保重要地下空間和地下生命線安全。
科學提升城市防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急管理水平
精確預報，精準預警
精確的天氣預報是發(fā)布精準防災(zāi)預警的前提。目前氣象監(jiān)測預報能力還不完全滿足城市特大暴雨災(zāi)害防御的需要，預報的降雨區(qū)域、時間、雨強不夠精準，還未達到空間到街區(qū)、時間到小時的程度。應(yīng)持續(xù)加強基礎(chǔ)研究和技術(shù)開發(fā)，提高災(zāi)害性天氣預報精度。
明確區(qū)分災(zāi)害性天氣預報和洪澇災(zāi)害預警的性質(zhì)和作用，確保發(fā)布災(zāi)害預警的精準性、及時性。研究完善城市暴雨內(nèi)澇預警關(guān)鍵指標和監(jiān)測系統(tǒng)，南、北方不同城市設(shè)立包括實測雨量、河流水位、城區(qū)積水等可操作的洪澇災(zāi)害預警閾值指標，納入防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急指揮系統(tǒng)。
明確職責，聯(lián)動響應(yīng)
加強領(lǐng)導干部風險意識和底線思維，落實各級政府防汛救災(zāi)的主體責任和各職能部門的具體職責，嚴格執(zhí)行防災(zāi)指揮制度和決策流程，理清城市洪澇防御的應(yīng)急管理職責與聯(lián)動機制，加強信息發(fā)布和組織動員能力。
切實落實“大應(yīng)急”理念，研究氣象預報和災(zāi)害風險預警的耦合機制，研究從政府組織發(fā)動、職能部門專業(yè)行動，到企業(yè)運營單位應(yīng)急聯(lián)動、社會公眾積極響應(yīng)的高效快速應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動機制，建立暴雨洪澇災(zāi)害緊急情況下的高效協(xié)調(diào)決策和執(zhí)行機制，提升城市洪澇防御和應(yīng)急搶險能力。
智慧防災(zāi)，以人為本
提高城市洪澇災(zāi)害監(jiān)測預警的信息化和智慧化水平，充分考慮人在災(zāi)害環(huán)境中的暴露情況，結(jié)合室內(nèi)外精確定位、應(yīng)急通訊和大數(shù)據(jù)技術(shù)，以人為本，對暴露于特定時空受災(zāi)風險的個體、群體通過手機應(yīng)急預警通知等方式發(fā)布定制化預警信息，提供有針對性的行動指引。
認識風險，強化社區(qū)
加強城市洪澇風險評價，明確高風險地區(qū)，編制高精度洪澇風險圖并及時更新，提高城市各類單位和居民對洪澇災(zāi)害風險的認識。強化社區(qū)、村在洪澇避險、救助生命中的作用和組織能力，做好科普宣傳，提高居民自我保護意識和應(yīng)急處置能力，鼓勵居民儲備應(yīng)急必需品。社區(qū)、村儲備應(yīng)急通訊設(shè)備，保證極端洪澇災(zāi)害發(fā)生后與外部保持聯(lián)系，為后續(xù)精準快速救援提供可靠依據(jù)。
（作者：張楚漢，中國科學院院士，清華大學教授；王光謙，中國科學院院士，清華大學教授，李鐵鍵，清華大學土木水利學院副研究員。《中國科學院院刊》供稿）